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GRADD TOGO - 05/11/2016 Imprimer | Envoyer | Réagir

Togo : L'office togolaise des recettes (OTR)...un défi national


″The right man at the right place″

Expression anglaise, qu’on applique à tout homme qui convient tout à fait à l’emploi auquel on le destine en d’autres termes ″l’homme qu’il faut à la place qu’il faut″.

L’argent appartient d’abord au privé avant de devenir denier public. Dans tout pays normal, ce sont principalement les administrations des douanes et des impôts qui sont chargées de la fiscalité de porte et de la fiscalité intérieure.
Il est utile de rappeler que nos systèmes fiscal et douanier sont d’inspiration française. C’est ainsi que les inspecteurs des impôts faisaient leur formation à l’Ecole Nationale des Impôts de Clermont- Ferrand et ceux des douanes à l’Ecole des douanes de Neuilly. Depuis quelques années, la formation dans ces deux filières, se fait sur option, au sein de l’Ecole Nationale d’Administration (ENA) à Lomé.

Si la France a crée ces écoles qui ont un statut particulier, c’est parce-que la fiscalité est une profession qui s’apprend et dont l’objectif est de mobiliser, selon les règles de l’art, bien entendu, les ressources nécessaires dont elle a besoin aux fins d’exécuter ses programmes et projets de développement pour le bien être de sa population. Cette politique demeure valable pour tout pays qui met l’Homme au centre de ses préoccupations quotidiennes.

La particularité de la question fiscale est si avérée qu’en France, il a fallu une formation spécifique en la matière aux juges des impôts ; ce qui a été fait à l’Ecole Nationale des Impôts de Clermont- Ferrand.
L’importance de l’enjeu et les difficultés que l’on rencontre dans le domaine de la fiscalité, laquelle d’ailleurs, est en perpétuelle évolution, sont autant de raisons, pour comprendre que la fiscalité ne peut jamais s’accommoder d’une quelconque improvisation.

C’est pour cela qu’elle impose périodiquement des stages de formation et de remise à niveaux.

C’est compte tenu de tous ces défis qu’il est indiqué de nommer à la tête de ces deux administrations, parmi le corps des inspecteurs des impôts et celui des inspecteurs des douanes, celui ou celle qu’il faut, conformément à son parcours professionnel et à son ancienneté. Il s’agit de deux administrations animées par des techniciens de la fiscalité.

Que se passe-t-il alors, lorsqu’une personne sans aucun substrat fiscal, est nommée à la tête de ces structures fiscales ?

Il y a d’abord le complexe du décret présidentiel qui fait de ce directeur, quelqu’un qui n’a de compte à rendre à personne, sauf au Président de la République.
Il y a ensuite le complexe du MOI qui pousse ledit directeur, avec ses préjugés, à discriminer certains éléments du personnel.
Il y a enfin le complexe de la réussite sociale, qui lui permet d’organiser un certain clientélisme au sein de l’administration, et ce, au détriment de la compétence.

Ces trois complexes réunis, font de ce directeur un super homme, qui va diriger le service avec des humeurs et des caprices. On se rend vite compte que la tête va lui gonfler et le cou lui enfler.
Très souvent, ce genre de directeur renverse l’échelle des valeurs à son profit en s’entourant des gens de son ″Fan-Club″, lesquels malheureusement ne valent pas mieux que lui sur le plan professionnel.

Ceux qui maîtrisent la fiscalité, et dont il a besoin pour bien diriger le service sont mal vus, car les remarques et les observations qu’ils lui formulent sont considérées comme un manque de respect à son autorité. Au lieu de chercher à comprendre ce qu’on lui explique, le directeur, dépourvu de toute humilité, devient dur à la détente. Dans ces conditions, c’est le travail et le pays qui pâtissent de ses humeurs et de ses caprices.

La suite de la présente réflexion permettra aux uns et aux autres de se faire une idée du désordre qui règne dans cette administration par rapport à l’arsenal juridique suivant.

I- LE DECRET N° 85-2 DU 10 JANVIER 1985 PORTANT CREATION, ATTRIBUTION ET ORGANISATION DE LA DIRECTION GENERALE DES IMPOTS :

″Article 1er Il est créé sous l’autorité du ministre de l’économie et des finances, une direction générale des impôts qui comprend des services centraux et des services extérieurs″.
″Article 10 : Les services extérieurs comprennent :
• des inspections régionales
• des contrôles préfectoraux
• des recettes d’impôt ″.

Malheureusement, à la direction générale des impôts, il se développe curieusement, depuis quelques années, une sorte de bricolage au détriment des sciences et des techniques fiscales.
Les comportements domestiques sont importés dans l’administration et permettent ainsi à ces directeurs, sans coefficient fiscal, de diriger, d’une part, avec des humeurs qui sont considérés comme la loi suprême, et d’autre part, avec des caprices qui ont force de loi.

Pour preuve, la direction générale des impôts arbore cette inscription :″ Siège social de la direction générale des impôts″ introduisant deux entités diamétralement opposées, et transformant par voie de conséquence, les inspections régionales en agences, et ce, en violation flagrante des dispositions claires et non équivoques des articles 1ers et 10 du décret n°85-2 du 10 janvier 1985 ci-dessus rappelé.
Dans ce désordre institutionnalisé, on se permet de parrainer des foires par ci, des courses cyclistes par là et autres distractions sans se soucier des lois de finances et des principes budgétaires. Cette pratique porte un nom : c’est le détournement de derniers publics.

II- LE DECRET N° 2006-122/PR DU 20 SEPTEMBRE 2006 RELATIF A LA MISE EN PLACE DU PROJET DE REFORME ET DE MODERNISATION DE L’ADMINISTRATION DES IMPOTS.

″Article 12 Les ressources du projet sont constituées par :
• une dotation budgétaire allouée par l’Etat,
• une affectation directe de quatre pour cent (4%) des recettes réalisées par la direction générale des impôts,
• les fonds mis à la disposition de l’Etat à cet effet par les partenaires au développement, les organismes non gouvernementaux et toutes autres structures partenaires de l’administration des impôts.″
Il y a lieu de noter que cette affectation directe de 4% des recettes va à l’encontre du principe budgétaire qui consacre le non affectation des recettes. Mais exceptionnellement, le législateur peut autoriser une dérogation lorsque les circonstances l’exigent. Malheureusement aucune autorisation n’a été accordée, les autorités ayant choisi l’improvisation et la navigation à vue.
Un simple exercice de calcul permet au contribuable togolais d’apprécier l’immensité des dégâts sur une période de six(06) années.

ANNEES RECETTES POURCENTAGE 4% MONTANTS
2007 ->101 377 534 236 4% 4 055 101 369,46
2008 -> 97 639 713 680 4% 3 905 588 547,2
2009 ->105 740 646 854 4% 4 229 625 874,16
2010 -> 113 461 465 904 4% 4 538 470 276,16
2011 -> 128 314 418 332 4% 5 132 576 733,28
2012 -> 150 779 193 985 4% 6 031 167 759,9

TOTAL 27 892 530 578

Au total vingt sept milliards huit cent quatre vingt douze millions cinq cent trente mille cinq cent soixante dix huit (27.892.530.578) Francs CFA

Pendant six (06) années entières, sous le prétexte de la mise en œuvre du projet de réforme et de modernisation, une bonne partie des recettes fiscales a été manipulée, avec désinvolture, et irresponsabilité sur le dos du peuple.

En outre, rien n’est dit par rapport au délai d’exécution dudit projet.

Il est bien de faire des réformes. Mais il faut éviter de procéder à des réformes derrière les réformes. C’est la raison pour laquelle, le GRAD estime qu’avant de les entreprendre, elles doivent d’abord se justifier. Ensuite vient la réflexion qui commande que des diagnostics sérieux et objectifs, soient faits. C’est donc à partir du constat et des recommandations formulées que des actions pourront être aiguillées pour avoir de bons résultats.
Malheureusement, le volet formation a été sacrifié au profit des bâtiments qui sont construits par ci, par là, apparemment sans appel d’offres, et sans aucun respect des règles de procédure en vigueur en matière de dépenses publiques.

III- LA LOI N°2012-016 DU 14 DECEMBRE 2012 PORTANT CREATION DE L’OFFICE TOGOLAIS DES RECETTES (OTR).

Pour le commun des Togolais, l’OTR, à la surprise générale, a surgi comme par enchantement
Les Togolais ont le sens de l’éveil. Dès sa création, des esprits éclairés avaient, avec des arguments à l’appui, attiré l’attention des autorités sur le choix d’une telle structure. Elles n’en ont pas tenu compte, parce qu’elles sont peu ouvertes aux critiques, même constructives. Elles vont les considérer comme contraires à leurs intérêts, car susceptibles de déstabiliser le pouvoir préétabli.

Que va-t-il se passer alors ?

L’OTR est créé en décembre 2012. Il faut alors considérer que l’année 2013 est celle d’une transition. Les années 2014 et 2015 doivent permettre à l’office de faire ses preuves.
La loi n°2012-016 du 14 décembre 2012 précise : ″L’office est placé sous la direction d’un commissaire général nommé par décret en conseil des ministres à l’issue d’un concours organisé par le Conseil d’administration. "
Tenez- vous bien, au moment de la nomination du commissaire général, par le décret n°2014-006 / PR du 15 janvier 2014, les membres du conseil d’administration qui devaient organiser le concours pour son recrutement, n’étaient pas encore nommés.

La question très pertinente qui se pose d’ailleurs, est de savoir la structure qui a organisé ledit concours et par quelle science il a été évalué puisque, le commissaire ne parle pas français. Il a l’habitude de se faire assister par un interprète, en violation de l’article 3 dernier alinéa de la constitution du 14 octobre 1992, lequel dispose : ″ La langue officielle de la République Togolaise est le français″

Tout le monde murmure son mécontentement sur les prestations de l’OTR. Le niveau des agents pour la plupart laisse à désirer. Au commissariat des impôts, c’est la haute technique routinière basée sur la tradition orale. Normalement dans les rapports entre agents et contribuables, les échanges sur les dossiers se font avec des arguments portés par des articles du code général des impôts et d’autres documentations fiscales.

L’assiette, le fait générateur, les personnes physiques et morales et bien d’autres notions du langage fiscal, constituent un redoutable exercice de vocabulaire et de compréhension pour la plupart des agents qui ne sont pas capables de faire la différence entre un impôt et une taxe. Il y a parmi eux des gens qui n’ont jamais lu le code général des impôts, lequel d’ailleurs n’est pas disponible dans les bureaux.
Par exemple, en matière de contrôle fiscal, les règles de procédure et les garanties accordées aux contribuables sont foulées au pied. Même les observations pertinentes des contribuables ne sont pas prises en compte. Les recours hiérarchiques prévus en la matière sont carrément et sciemment ignorés.
Si le législateur a prévu toutes ces garanties, c’est que, comme il a été rappelé ci-dessus, l’argent appartient d’abord au privé avant de devenir denier public.

A la législation et au contentieux, au lieu d’agents compétents et chevronnés, on a mis des agents sans aucune formation fiscale et juridique.

Les contribuables togolais ont l’impression, dans cette situation, que l’OTR est une structure de répression qui rançonne à tout vent.
Les opérateurs économiques qui ne peuvent plus supporter les tracasseries et les harcèlements de l’OTR, n’ont d’autre choix que de délocaliser leurs affaires.
Une réforme mise en œuvre sans pédagogie risque de se solder par un échec. En effet, l’OTR est une structure d’inspiration anglo-saxonne. Plus près de nous, le Ghana Revenue Authority, un peu plus loin, la Zambia Revenue Authority. Mais avant de mettre en place un tel système, le GRAD considère qu’il serait souhaitable de tenir compte entre autres, de l’histoire, du caractère, du niveau économique et de l’éducation de chaque peuple.

Ainsi donc, une loi et quatre décrets vont être pris dans la foulée pour parer au plus pressé. Ce sont :
• la loi n°2015-011 du 02 décembre 2015 modifiant les articles8 et 10 de la loi n°2012-016 du 14 décembre 2012. La modification a ramené le nombre des membres du conseil d’administration de dix (10) à six (06) et la durée de leur mandat de quatre(04) ans à deux (02) ans.

• le décret n° 2015-117/PR du 11 décembre 2015 portant composition du conseil d’administration de l’Office Togolais des Recettes (OTR). Il faut remarquer que le décret de nomination du commissaire général est antérieur, puisqu’il date du 31 janvier 2014, au décret n°2015-117/PR 11 décembre 2015 ci-dessus rappelé portant non pas composition mais nomination.
• Le décret n° 2015-118/PR du 11 décembre 2015 portant nomination du président du conseil d’administration de l’Office Togolais des Recettes (OTR)
• Le décret n°2015-119/PR du 14 décembre 2015 portant composition du Conseil de Surveillance de l’Office Togolais des Recettes (OTR). Il s’agit ici également de nomination et non de composition.
Il faut remarquer que le décret n°2015-117 /PR du 11 décembre 2015 et le décret n°2015-118 /PR du 11 décembre 2015 portant respectivement composition du conseil d’administration et nomination de son président sont antérieurs au décret n°2015- 112 /PR du 14 décembre 2015 portant composition du conseil de surveillance. Il y a ici un problème puisque la loi n° 2012-016 du 14 décembre 2012 susmentionnée dispose :

″Article 6 : organes dirigeants
Les organes dirigeants de l’Office sont :
- Le conseil de surveillance
- Le conseil d’administration
- Le commissaire général
- Le comité de direction″

La loi n°2012-016 du 14 décembre 2012 a établi les organes par ordre d’autorité puisque, conformément à son l’article 7, c’est le conseil de surveillance qui approuve les rapports d’activité du conseil d’administration, mais le décret a fait le contraire. Par ailleurs, en fait d’organes il faut écrire ″commissariat″ au lieu de commissaire.
• Le décret n° 2016-017/PR du 18 février 2012 portant attributions, organisation et fonctionnement de l’Office Togolais des Recettes (OTR).
Ledit décret appelle les observations suivantes
Article 1er Statut juridique
″ L’OTR est un établissement public à caractère administratif, jouissant de la personnalité morale c’est-à- dire doté de l’autonomie de gestion administrative et financière″
Le groupe de mots ″c’est-a-dire″ n’a pas sa place dans l’article. Il introduit une confusion en voulant inutilement expliquer ″personnalité morale″ par ″autonomie de gestion financière″
″ Article5 : Prestation de serment

″Tout agent de l’Office, avant sa prise de fonction doit prêter serment devant, les juridictions.″
Tout en précisant les différentes juridictions devant lesquelles le commissaire général, les commissaires ainsi que les autres agents prêtent serment, l’article fait référence au texte du serment dans le statut du personnel. Malheureusement il ne s’y trouve pas.

″Article 11 : Composition du conseil d’administration

Le conseil d’administration est composé de dix (10) membres au plus dont notamment quatre (04) sont désignés d’office qualité en raison des fonctions qu’ils occupent et six (06) au plus nommés……………………″

La formulation de cet article, rébarbative et assez floue d’ailleurs, ne tient pas compte du décret n° 2015-117/PR du 11 décembre 2015qui a nommé les membres du conseil d’administration, au nombre de six (06) conformément à l’article 8 de la loi n° 2015-011 du 2 décembre 2015 ci-dessus mentionnée

Section 2 : Les organes de gestion

″Article 19 : Composition
Les organes de gestion sont le comité de direction et le commissariat général″

Pour être en harmonie avec l’article 6 de la loi n°2012-016 du 14 décembre 2012, le paragraphe 1er doit traiter d’abord du commissariat général avant le comité de direction.

″Article 17 : Organisation et fonctionnement

Dans le 2è alinéa, il est écrit :
Le conseil d’administration élit en son sein un vice-président qui remplace le président en cas d’empêchement″
Les membres du conseil d’administration y compris son président, sont nommés par décret. L’élection d’un vice-président par le conseil d’administration est un exercice à ne pas envisager. Il faut laisser au conseil d’administration l’initiative de son organisation et de son fonctionnement.
L’article 14 de la loi N°2012-016 du 14 décembre 2012 dispose :

″ L’organisation et le fonctionnement du conseil d’administration sont précisés par un règlement intérieur″

″ Article 25- Evaluation du commissaire général
Le commissaire général est évalué annuellement par le conseil d’administration…………Office″

Comme les membres du conseil d’administration ne sont nommés qu’en décembre 2015, il va sans dire que le commissaire général n’a pu être évalué.

″ Article 33- Composition

Le commissariat général est l’organe suprême de l’Office. Il comprend :
- le commissaire général
- les directions rattachées. ″

Cet article, assez curieux dans sa formulation, parce que faisant abstraction des autres commissariats, est en contradiction avec l’alinéa 1er de l’article 24 de la loi n°2012-016 du 14 décembre 2012 lequel dispose :

″Le commissariat général est organisé en commissariats et en directions. Ces structures sont créées par décret en conseil des ministres. ″
″Article 34 : Le commissaire général et les directions rattachées.

L’alinéa 2 de l’article précise :

″Les directions rattachées au commissaire général sont animés par des directeurs recrutés par voie de concours et nommés par arrêté du ministre chargé des finances……..″
Le ministre chargé des finances n’a rien à voir dans la nomination des directeurs. Il y a lieu de se reporter à l’alinéa 3 de la loi n°2012-016 du 14 décembre 2012 lequel précise :

″Les directions sont dirigées par des directeurs nommés par décret du président de la République, à l’issue du concours organisé par le conseil d’administration. ″


Compte tenu de ce que dessus, le GRAD invite les autorités, par rapport :
au contexte général, à:

→dépolitiser l’administration publique parce que la géopolitique a repris le pas dans le recrutement des agents, aussi bien des secteurs public et parapublic que privé.

→ pratiquer la politique de l’homme qu’il faut à la place qu’il faut parce que capitale pour le bien du Togo et le bien-
.être de sa population.

au décret n°2006-122 /PR du 20 septembre 2006ci-dessus mentionné à :

→ordonner un audit, par la Cour des Comptes, des fonds mis (une affectation directe de 4% des recettes fiscales) à la disposition du comité de pilotage dans le cadre de la mise en place du projet de réforme et de modernisation de l’administration des impôts.

à la loi n°2012-016 du 14 décembre 2012 portant création de l’OTR et aux textes subséquents à :

→préciser les relations devant exister entre l’OTR et la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique, parce que les comptables publics semblent être mis à l’écart de la réforme. Il en va de même pour la collaboration entre le commissariat des impôts et celui des douanes surtout en matière d’échange d’information.

→ prendre les mesures nécessaires pour permettre au conseil d’administration d’être plus efficace dans son fonctionnement. En effet, l’article9 de la loin° 2012-016 du 14 décembre 2012 précise que les membres du conseil d’administration ne sont pas autorisés à donner des instructions relatives à l’application et au contrôle de la législation fiscale et douanière.
Dans ce cas, il faudra alors prévoir des structures qui puissent donner aux administrateurs des avis techniques, par exemple, en matière de gestion du risque fiscal et douanier.

→ s’assurer que des dispositions soient prises aux fins d’adapter l’OTR au contexte de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA)

→ améliorer la gestion des ressources humaines. La configuration du personnel ne semble pas respecter le standard des administrations fiscales. L’OTR doit disposer d’un système qui lui permette, non seulement, d’assurer l’adéquation de la structure de son personnel à ses besoins réels, mais également, de faciliter la recherche des compétences. C’est pourquoi il doit établir une politique de formation et de recyclage car la fiscalité est incompatible avec l’improvisation.

→ compléter l’article 36 du décret n° 2016-017/PR du 18 février 2016par :
″La direction des affaires domaniales et cadastrales″


Fait à Lomé le 28 juin 2016

Victot Alipui

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